新冠肺炎疫苗的研發成功和附條件上市迎來了全球新冠肺炎疫情防控的轉折點，隨之而來的是如何依法依規有序規范地推進新冠肺炎疫苗接種工作。多份國內外調查報告顯示，各國民眾均存在一定程度的疫苗猶豫甚至反疫苗情緒。為提高疫苗接種率，國內部分地區和單位采取強制接種辦法引發討論。
我國基本醫療衛生與健康促進法（以下簡稱基本醫療衛生法）第二十一條規定：“國家實行預防接種制度，加強免疫規劃工作。居民有依法接種免疫規劃疫苗的權利和義務。政府向居民免費提供免疫規劃疫苗。”不僅賦予公民接種疫苗的權利，也為公民設定疫苗接種的義務。對該條的正確理解和適用將為當下依法有序規范推進新冠肺炎疫苗接種工作提供法律支持。
一、何為“預防接種制度”
“預防接種制度”是以預防為主，根據傳染病疫情監測和人群免疫水平，有計劃地實施疫苗接種，提高人群免疫力，從而達到控制和消滅某些傳染病目的的制度。
1980年，原衛生部發布的《預防接種工作實施辦法》初步形成了我國現行疫苗接種制度以及疫苗損害救濟制度之基本框架。1989年頒布并實施的傳染病防治法將預防接種納入由全國人大常委會制定的法律之中，之后不斷地出臺和完善相關法律。2019年，疫苗管理法頒布，同年頒布的基本醫療衛生法規定“國家實行預防接種制度，加強免疫規劃工作。居民有依法接種免疫規劃疫苗的權利和義務”。
至此，我國形成以基本醫療衛生法為統籌，疫苗管理法與傳染病防治法為核心，各行政法規及部門規章為具體內容的兼具系統性和層次性的預防接種法律制度。
二、何以疫苗接種應成為義務
為何需要將疫苗接種規定為公民之義務？在理論層面，可從道義主義與功利主義中追溯其理論基礎。
道義主義強調個人既有免于受他人感染之權利，亦有避免陷入他人于傳染病危險之道德義務。對國家而言，國家應全力救治感染患者、拯救生命，把人民群眾的生命健康置于第一順位，同時國家亦應及時推動新藥、疫苗等產品的研發，為保障民眾生命健康權創造條件。公共健康的維護必然需要國家道義與個人道義的協同，國家道義為保障公共健康創造條件，個體要接受來自公權力對自由的必要限制并承擔起法律所賦予的特定義務。由此，本屬于道德義務的疫苗接種可能轉變為法定義務。
功利主義也為國家預防接種制度提供了強有力的支撐。一方面，疫苗接種于個人而言，能使機體獲得相應疾病的抵抗力，從而減少其患病概率，有利于個體健康；另一方面，免疫規劃疫苗是一種具備正外部性的公共產品，接種者在減少自身患病概率的同時，對其他人而言也是一種外部收益。同時，相較于其他傳染病防治措施，疫苗接種帶來的保護更具有徹底性和持續性，也具有更高的社會效益。因而，在可負擔的前提下，將部分疫苗的接種作為一項法定義務予以確立，并由國家財政免費提供，是既符合自利原則，又能使社會最大幸福增加的正當舉措。
將預防接種從一種道德義務引向法定義務，不僅是為了更好配置公共健康資源，其最終仍舊回歸于守護社會的基本道義之上。在堅持公平正義的前提下，使用功利主義尋找最有效配置權利義務的方式，方能為免疫規劃疫苗接種成為法定義務提供良好的理論支撐。
三、從“免疫規劃疫苗”的釋義看疫苗接種的類別與次序
對基本醫療衛生法中“免疫規劃疫苗”的理解，大多數人陷入“國家免疫規劃確定的疫苗”的誤解中，認為其僅是一種明確的有限列舉目錄。而事實上，疫苗管理法對“免疫規劃疫苗”的界定不僅包括國家免疫規劃確定的疫苗，還包括省級政府補充的免疫規劃疫苗、應急接種疫苗和群體性預防接種疫苗。而在此四類免疫規劃疫苗中，又可因其使用情形不同，進一步劃分為常規接種疫苗和緊急接種疫苗。
“免疫規劃疫苗”是一個包含常規接種疫苗與緊急接種疫苗的合集，其并非是一個完全封閉的法律概念。其中，除國家免疫規劃確定的疫苗是全體公民的共同義務之外，其他三類免疫規劃疫苗均呈現明顯的地域性和對象性傾向。對于免疫規劃疫苗的判斷不能局限于其是否屬于已明確列舉的14種常規接種疫苗以及3種應急接種疫苗范圍之內，還需要依據現實情況以及政府所作的補充接種、應急接種或群體性預防接種等行政決定進一步研判。
免疫規劃疫苗與非免疫規劃疫苗分別對應著公民的法定義務與道德義務，而在免疫規劃疫苗之中，常規接種疫苗與緊急接種疫苗又分別對應著公民的常規義務與緊急義務。在義務次序上，法定義務高于道德義務，而在法定義務中，緊急義務高于常規義務。當然，這種次序上的排列只是一般理論上的排列，并不排除特殊情形。當兩種義務存在沖突且不可調和之時，方可依義務之次序進行必要的舍棄，而當不存在義務沖突之時，無論常規義務或是緊急義務，都是公民應當依法履行的義務。
四、公民疫苗接種義務與權利的調和
“政府向居民免費提供免疫規劃疫苗”的規定從國家義務層面確證公民疫苗接種權利是一種受益權而非自由權。疫苗接種的權利基礎不僅在于個體健康權，還包括公共健康權。公共健康權是一種以社會全體成員健康保障為目標，由社會成員全體共享的健康利益，強調國家主導、公民協同。公共健康權具備整體性，這種利益不可能分割到每一個成員身上，并由該成員決定是否放棄，因而其消極自由屬性被大量克減，而表現出受益權的屬性。
這種受益權的享有是公民負擔免疫規劃疫苗接種義務的必要前提。國家應確保疫苗質量的安全、有效，確保足夠的疫苗數量，確保接種人員接種技術水平合格、規范等，盡可能減少人為因素導致的接種風險。
在法治實施過程中通過對權利和義務的調和、運用來達到引導、促進公民主動進行疫苗接種的目的，從而提升其現實意義。可以通過對權利的保障或促進來增加公民疫苗接種意愿，或者施加不利亦負擔來督促公民履行疫苗接種義務。但是，在措施選擇過程中，要把握正向激勵和反向懲戒之間的平衡，避免矯枉過正，使公民產生抵觸情緒。
盡管目前我國疫苗的接種率大幅提高，人們的接種意愿越來越強烈，但是仍有不少居民觀望，甚至有人抵制。為了全社會免受新冠病毒持續侵害，早日恢復正常工作生活秩序，我們可以有條件設立強制接種制度，推進基本醫療衛生法第二十一條實施。各地新冠肺炎疫情防控機構可以為新冠肺炎疫苗接種者的工作、生活、出行設定更多便利，引導更多居民主動接種。
（原文刊載于《華東政法大學學報》）
陳云良 （廣東外語外貿大學法學院、廣東國際戰略研究院教授）
法治日報
【責任編輯：周偉】
