民法典明確了國有自然資源所有權的豁免登記制度。國有自然資源所有權豁免登記與自然資源統一確權登記之間具有不同功能、目的，不存在沖突。傳統物權登記的主要制度目的在于保障交易安全，自然資源統一確權登記的制度目的在于“摸清家底”，明晰自然資源資產產權從而方便管理。
《中華人民共和國民法典》第二百零九條第二款規定：“依法屬于國家所有的自然資源，所有權可以不登記。”該條款明確了國有自然資源所有權的豁免登記制度。這意味著自然資源國家所有權依法設立，且其客體范圍無需登記。如何理解民法典確立的國有自然資源所有權的豁免登記制度？國有自然資源所有權的豁免登記規則與正在推行的自然資源統一確權登記有何關聯？值得深入研究。
國有自然資源所有權
豁免登記的制度邏輯
《中華人民共和國憲法》第九條第一款規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”民法典第二百四十七條、第二百四十八條進一步明確了礦藏、水流、海域、無居民海島等自然資源屬于國家所有，其中海域與無居民海島是我國相關法律新增的國有自然資源類型。同樣，森林、山嶺、草原、荒地、灘涂既可以屬于國家所有也可以屬于集體所有，但屬于集體所有需基于“法律規定屬于集體所有”的前提，否則其均屬于國家所有。
憲法規定的歸屬于國家所有，即全民所有的自然資源具有概括性、抽象性與開放性，囊括了一切現有或未來對國計民生具有重大意義的自然資源。從原物權法到民法典物權編，我國的民事法律對國有自然資源的規定與憲法的表述始終是一致的。在國有自然資源所有權登記方面，從原物權法到民法典物權編，我國在立法上堅持國有自然資源所有權豁免登記原則。為何這樣設計？最高人民法院民法典貫徹實施工作領導小組主編的《中華人民共和國民法典物權編理解與適用》對此解釋時表示，立法機關對國有自然資源所有權豁免登記的考慮主要基于兩點：一是規定不動產物權登記生效，是物權公示原則的體現。法律已經明確規定了哪些自然資源屬于國家所有，比權利記載于不動產登記簿有著更強的公示力。二是不動產物權登記生效，針對的主要是當事人通過法律行為進行物權變動的情況。國家依照法律規定對自然資源享有所有權，不屬于因法律行為而產生物權變動的情況，因此無需進行登記。
對此，筆者表示贊同，值得探討的是自然資源集體所有權的登記問題同樣存在以上兩種情況：實踐中，一方面存在由法律規定屬于集體所有的自然資源，另一方面依照法律規定對自然資源享有所有權，同樣不屬于因法律行為而產生物權變動的情況，然而集體自然資源所有權并不豁免登記。筆者認為，國有自然資源所有權豁免登記是社會主義全民所有制條件下對國家所有即全民所有自然資源所有權施加更強法律保護的體現。國有自然資源所有權豁免登記規則應當與國有自然資源類型及范圍法定性融會貫通進行理解。
民法典第二百四十二條規定：“法律規定專屬于國家所有的不動產和動產，任何組織或者個人不能取得所有權。”對比集體所有自然資源，國有自然資源類型更廣泛，且在公共自然資源中占據絕對的比例。按照憲法第九條的規定，國有自然資源在法定的自然資源類型中由國家所有，即全民所有，在既可以屬于國家所有又可以屬于集體所有的自然資源類型中，自然資源由集體所有需有剛性約束前提——法律規定。相較于自然資源集體所有權，自然資源國家所有權不僅客體范圍更廣，更重要的是其所負載的社會任務更重、公益性更強。因此，在社會主義全民所有制約束下，為防止可能對國有自然資源的壟斷與破壞，我國法律對國家所有即全民所有自然資源所有權施以更強的保護。
除此之外，國有自然資源所有權的登記存在技術性難題。我國國有自然資源具有廣泛性，有的國有自然資源本身具有不特定性，如國有的野生動植物資源；有的自然資源本身具有未知性，如礦產資源。因此，如果法律規定國家所有自然資源所有權需進行登記，有的自然資源可能會遺漏在登記之外。這也是民法典等民事法律體系確立國有自然資源所有權豁免登記規則的原因之一，由此才能確保將民法保護遍及一切國有自然資源。
國有自然資源所有權豁免登記
與自然資源統一確權登記之間的關系
人民出版社2013年出版的《〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉輔導讀本》中，對自然資源和自然資源資產的概念有明確定義：自然資源是指天然存在、有使用價值、可提高人類當前和未來福利的自然環境因素的整合；自然資源資產是指其中具有稀缺性、有用性（包括經濟效益、社會效益、生態效益）及產權明確的自然資源。
黨的十八大報告把生態文明建設納入“五位一體”總體布局。黨的十八屆三中全會要求加快建立系統完整的生態文明制度體系。自然資源是一國重要的生產資料，具有復合屬性與多元價值。在堅持社會生產資料公有制背景下，我國自然資源歸屬存在國家所有與集體所有兩種形式，其中絕大多數自然資源歸屬國家所有，即全民所有。因此，實行自然資源統一登記制度是建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產產權制度的重要支撐。
在自然資源統一登記方面，2019年7月，自然資源部、財政部等五部門印發的《自然資源統一確權登記暫行辦法》第二條規定，“國家實行自然資源統一確權登記制度”；第三條規定：“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島以及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權和所有自然生態空間統一進行確權登記，適用本辦法。”我國法律規定國有自然資源所有權豁免登記，為何我國還要大力推進自然資源統一確權登記？既然推進自然資源統一確權登記，為何民法典還繼續規定國有自然資源所有權豁免登記？有觀點認為，自然資源統一確權登記就是不動產登記、物權登記，與現有國有自然資源所有權豁免登記規則相沖突。有觀點認為，自然資源統一確權登記是一種國家為“摸清家底”的管理行為。筆者認為，自然資源統一確權登記是一種物權確權登記兼管理性登記，就其本質而言更是一種管理行為，其目的在于“摸清家底”，明晰自然資源資產產權從而方便管理。物權法律調整財產歸屬關系。在權利客體層面，客體特定化是所有權法律關系的基本要求。如果客體不特定化，權利人所有之物就處于不確定狀態，所有權的行使便失去了前提。然而，民法典涉及的國有自然資源有礦藏、水流、海域、無居民海島、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、野生動植物等，自然資源國家所有權的客體恰恰是不特定或者不完全特定的。自然資源具有整體性、集合性、交叉性，有些自然資源還具有流動性。自然資源可分為兩類：一類為儲存性資源，另一類為流動性資源。就儲存性資源而言，除了已經查明的資源，還有未查明的資源。自然資源統一確權登記并沒有涵蓋憲法和民法典指向的所有國有自然資源，比如法律規定為國家所有的野生動植物資源。因此，承認自然資源統一確權登記具有明晰物權的功能，并不意味著否認國有自然資源所有權本身豁免登記。無法登記或未經登記的國有自然資源依然是自然資源國家所有權的客體。
自然資源統一確權登記是方便管理、明確更為清晰的自然資源資產產權（包括行使主體與客體邊界等）。傳統物權登記，即不動產登記主要的制度目的在于保障交易安全，依當事人申請而登記，而開展自然資源統一確權登記的制度目的具有綜合性，屬于國家主動登記。自然資源統一確權登記，不僅是對自然資源要素所有權的登記，還在于所有生態空間的登記。國有自然資源所有權豁免登記與自然資源統一確權登記之間具有不同功能與目的，不存在沖突。因此，法律明確規定的國有自然資源不因自然資源統一確權登記取得物權，其物權取得來源于法律規定，自然資源統一確權登記只是在法律基礎上明晰物權。同樣，法律明確規定的國有自然資源也不因未經自然資源統一確權登記而成為無主物。
（作者單位：西南政法大學民商法學院）
民主與法制時報
【責任編輯：周偉】
